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Sonntag, 3. August 2014

[ #demokratie ] Spenden- und Ausgabenbegrenzungen in der Direkten Demokratie

Online-Gutachen im Auftrag der der deutschen Sozialdemokratie nahestehenden Friedrich-Ebert-Stiftung in Berlin.

Volksentscheide sind – ebenso wie Wahlen – nur legitim, wenn die Chancengleichheit der am politischen Meinungsbildungsprozess Beteiligten gewahrt ist und die Stimmberechtigten die Möglichkeit haben, ihre Meinung frei und unverfälscht bilden zu können. Bereits der Verdacht, dass Bürgerinnen und Bürger in ihrem Willen durch geschickte Manipulation beeinflusst werden, kann zu einem generellen Misstrauen gegenüber der Demokratie führen.

Verschiedene Studien zum Einsatz finanzieller Mittel vor Volksabstimmungen in den USA und der Schweiz belegen die teilweise großen Unterschiede in der finanziellen Potenz der einzelnen Akteure und legen die Vermutung nahe, dass der Finanzeinsatz unter bestimmten Voraussetzungen in der Lage ist, die Wahrscheinlichkeit von Sieg oder Niederlage zu steigern und damit mitunter die entscheidende Größe sein
kann. Bereits die Vermutung, dass Abstimmungen käuflich sein könnten, stellt ein massives Demokratieproblem dar. Wenn eine Seite erheblich mehr Geld für eine Abstimmungskampagne
ausgibt, kann – ab einer gewissen Erheblichkeit – die andere Seite in ihrem Anspruch auf Chancengleichheit verletzt sein. Gleichzeitig kann die stimmberechtigte Person sich ihre Meinung nur dann frei und unverfälscht bilden, wenn sie die für ihren Entscheid erheblichen Informationen kennt. Dazu gehört nicht nur, dass sie weiß, wer die Urheber einer Information sind (bzw. die dahinter stehenden Finanzgeber), sondern auch, dass sie ausgewogene Informationsmöglichkeiten hat. Dies ist jedenfalls dann nicht mehr gegeben, wenn eine Seite die Abstimmungskampagne derart dominiert, dass die Argumente der anderen Kampagne kaum noch Chancen haben, wahrgenommen zu werden.


Die Autoren des Gutachtens plädieren deshalb dafür, die Verfahren der Volksgesetzgebung von wohldurchdachten Regeln über deren Finanzierung zu begleiten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die für direkte Demokratie elementaren Diskurs- und Informationsprozesse nicht allein von staatlicher Finanzierung leben können, sondern auf Geld von privater Seite angewiesen sind.

Den Empfehlungen liegen rechtsvergleichende Untersuchungen (Kalifornien, Schweiz, EU) und Erwägungen zum innerstaatlichen Regelungsumfeld (Parteienfinanzierung, Volksgesetzgebung in den Bundesländern, Lobbyismus-Diskussion) zugrunde.

Beispiel Schweiz. Die direkte Demokratie ist in der Schweiz auf allen politischen Ebenen (Gemeinde, Kanton, Bundesstaat) verwirklicht. Je nach Kanton und politischer Ebene sind die Volksrechte unterschiedlich ausgestaltet. Auf Bundesebene werden das obligatorische und fakultative Referendum vorgesehen (Art. 140 und 141 BV132) sowie die Volksinitiative auf Total- oder Teilrevision der Bundesverfassung (Art. 138 und 139 BV). In den 26 Kantonsverfassungen sind tlw. weitergehende Rechte verankert, wie bspw. das obligatorische Gesetzesreferendum oder das Finanzreferendum. In der Regel gibt es vier Abstimmungstermine jährlich, an denen meist über mehrere Vorlagen aus allen politischen Ebenen abgestimmt wird.

Auf Bundesebene existieren keine gesetzlichen Vorgaben bezüglich der Transparenz bzw. Offenlegung der in Abstimmungskampagnen eingesetzten Finanzmittel bzw. der Geldgeber von Kampagnen. Dies korrespondiert mit der Tatsache, dass die Parteienfinanzierung nicht gesetzlich reglementiert ist, die Parteien aber auch keine staatlichen Zuschüsse erhalten.

Eine Ausnahme stellt das für die staatliche Informationstätigkeit geltende Transparenzgebot dar. Staatliche Informationstätigkeit ist zulässig, sofern sie gewisse Mindestanforderungen erfüllt. Diese ursprünglich von der Rechtsprechung auf Basis der verfassungsrechtlich garantierten Wahl- und Abstimmungsfreiheit (Art. 34 BV) entwickelten Anforderungen sind seit 2009 auf Gesetzesstufe positiviert und umfassen vier Aspekte: Staatliche Information hat demnach vollständig, sachlich, transparent und verhältnismäßig zu sein.


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Lohnt sich ein Download? Ein Blick auf das Inhaltsverzeichnis: 1 Gutachtenauftrag 2 Rolle des Geldes in der Volksgesetzgebung 2.1 Legitimität von Volksgesetzgebung 2.1.1 Vorbemerkung 2.1.2 Freie und unverfälschte Willensbildung 2.1.2.1 Verfassungsrechtliches Transparenzgebot 2.1.2.2 Abstimmungsfreiheit 2.1.3 Chancengleichheit 2.1.4 Die Rolle des Staates bei der Volksgesetzgebung 2.2 Einfluss des Geldes auf Volksgesetzgebung 2.2.1 US-Gliedstaaten 2.2.2 Schweiz 2.2.3 Beurteilung der Forschungslage und Folgerungen für Deutschland 3 Transparenzregeln 3.1 Rechtslage und Diskussionsstand in Deutschland 3.1.1 Regelungen zur Volksgesetzgebung in den Bundesländern 3.1.2 Gesetzentwürfe zur Einführung bundesweiter Volksentscheide im Bundestag 3.1.2.1 Gesetzentwurf der Fraktion der SPD vom 11.06.2013 3.1.2.2 Gesetzentwurf der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 24.03.1998 3.1.2.3 Gesetzentwurf der Gruppe BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 25.11.1992 3.1.3 Parteienfinanzierungsrecht 3.1.3.1 Rechtslage 3.1.3.2 Diskussionsstand 3.1.4 Transparenzvorschriften für Lobbyisten 3.2 Rechtslage und Diskussionsstand in anderen Ländern 3.2.1 Schweiz 3.2.1.1 Rechtslage 3.2.1.2 Diskussionsstand 3.2.2 USA – Kalifornien 3.2.2.1 Zweck, Geschichte, Rechtsgrundlagen 3.2.2.2 Adressaten und Inhalte der Offenlegungspflichten 3.2.2.3 Offenlegung in der Werbung selbst 3.2.2.4 Zugang für Öffentlichkeit, Online-Offenlegung 3.2.2.5 Sanktionen 3.2.2.6 Fair Political Practices Commission (FPPC) 3.2.3 Europäische Union 3.3 Notwendigkeit und Zulässigkeit einer Regelung 3.3.1 Notwendigkeit 3.3.2 Zulässigkeit 3.3.3 Grundrechtliche Grenzen 3.3.3.1 Informationelle Selbstbestimmung, Art. 2 Abs. 1 GG 3.3.3.2 Religionsausübungsfreiheit, Art. 4 Abs. 2 GG 3.3.3.3 Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit, Art. 9 Abs. 1 und 3 GG 3.3.3.4 Berufsfreiheit, Art. 12 GG 3.3.3.5 Wahlgeheimnis, Art. 38 Abs. 1 GG 3.3.3.6 Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Eingriffen durch Transparenzvorschriften 3.4 Mögliche Regelungsansätze 3.4.1 Offenlegung bei Unterschriftensammlungen 3.4.2 Grenzwerte für die Offenlegung von Spenden in Abstimmungskampagnen 3.4.3 Anzeige der Gesamtausgaben 3.4.4 Regelungsadressaten 3.4.5 Zeitlicher Bezugsrahmen 3.5 Eigener Vorschlag 3.5.1 Inhalt und Umfang 3.5.2 Pflicht zur Anzeige vor dem Abstimmungstermin 3.5.3 Verwaltung und Organisation der Transparenzregeln 3.5.4 Ergänzende Regelungen 3.6 Argumentarium 4 Begrenzungsregeln 4.1 Rechtslage und Diskussionsstand in Deutschland 4.1.1 Regelungen zur Volksgesetzgebung in den Bundesländern 4.1.2 Gesetzentwürfe zur Einführung bundesweiter Volksentscheide im Bundestag 4.1.3 Parteienfinanzierungsrecht 4.1.3.1 Rechtslage 4.1.3.2 Diskussionsstand 4.2 Rechtslage und Diskussionsstand in anderen Ländern 4.2.1 Schweiz 4.2.1.1 Rechtslage 4.2.1.2 Diskussionsstand 4.2.2 USA – Kalifornien 4.2.2.1 Rechtsgrundlagen und Zweck 4.2.2.2 Ausgaben und relevante Ausgabenhöhe 4.2.2.3 Absichtserklärung 4.2.2.4 Genehmigung 4.2.2.5 Ausgabengrenzen 4.2.2.6 Rechtsprechung 4.2.2.7 Kritik an der Rechtsprechung 4.3 Notwendigkeit und Zulässigkeit einer Regelung 4.3.1 Notwendigkeit 4.3.2 Zulässigkeit 4.3.2.1 Verbot von Spenden juristischer Personen 4.3.2.2 Obergrenze für Spenden 4.3.3 Grundrechtliche Grenzen 4.3.3.1 Meinungsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 GG 4.3.3.2 Übrige Grundrechte 4.4 Mögliche Regelungsansätze 4.4.1 Spendenverbot 4.4.2 Obergrenzen für Spenden 4.4.3 Ausgabenbegrenzungen 4.5 Eigener Vorschlag 4.5.1 Spendenverbot 4.5.2 Obergrenzen für Spenden 4.5.3 Ausgabenbegrenzungen 4.5.4 Verwaltungsaspekte 4.6 Argumentarium 5 AbschlieSS ende Überlegungen 5.1 Ziele und Ausgangspunkte 5.2 Problem: gesellschaftlich ungleiche Verteilung der Finanzmittel 5.3 Regelungsvorschläge und Ergänzungen 5.4 Offene und weiterreichende Fragen Quellenverzeichnis 1. Literatur 2. Materialien a) Deutschland b) USA – Kalifornien c) Kalifornien, Fair Political Practices Commission Anhänge Anhang 1: Gesetzentwürfe im Bundestag a) Entwürfe der SPD b) Entwürfe von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN c) Gemeinsamer Entwurf von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN d) Entwürfe von PDS bzw. DIE LINKE e) Entwurf der FDP Anhang 2: Landesrechtliche Bestimmungen a) Zur Offenlegung und zu Spenden b) Zur Information vor Volksentscheiden c) Zur Kostenerstattung Anhang 3: Transparenzregeln in Kalifornien – Ergänzende Einzelheiten a) Rechtsgrundlagen – Details b) Adressaten und Inhalte der Offenlegungspflichten – Details c) Offenlegung in Werbung selbst – Details Anhang 4: Begrenzungsregeln in Kalifornien – Ergänzende Einzelheiten a) Genehmigung – Details b) Ausgabengrenzen – Details Autorenangaben


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